【新闻】完善农村土地承包经营权流转机制的思考干果木属

目前许多农村在土地承包经营权市场化流转中取得了较好的效益，但也不同程度地存在一些问题，一个重要的原因是农地流转机制存在缺陷，制约着土地承包经营权的规范、有序、高效流转。因此，推进土地承包经营权市场化流转，必须加强制度建设，进一步完善农村土地承包经营权流转机制。

一、目前农村土地承包经营权流转机制的主要缺陷及成因

土地承包经营权流转主体权利受限。目前立法上总体上对土地承包经营权定性为物权中的用益物权，但一些具体规定却对这一物权属性作了限制，致使土地承包经营权流转在实践中常常以债权方式进行，未完全按照市场方式自由流转。一是承包期的限制。立法对承包经营权设置了一定期限，规定流转的期限不得超过承包剩余期，这对于投入大，生产周期长的规模化现代农业生产显然不利。二是流转身份的限制。目前立法对承包经营权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，对非本集体组织成员受让承包经营权设置了严格的限制，造成流转的封闭性，阻碍了土地资源的合理配置。三是流转条件的限制。《土地承包法》规定，承包经营权的转包需经发包人同意，这一规定显然与土地承包经营权的物权性质不符，实际上限制土地承包经营权的自由流转，为以行政或准行政手段配置土地资源留下了余地，强化了农民职业的身份性，不利于农村劳动力的充分流动，更是对农民土地流转最终决定权的剥夺。四是流转方式不充分。《担保法》等法规禁止农民用土地承包经营权抵押，原因在于土地是农民生活的必需品，在于我国社会保障体系尚不完善，避免发生农民“失地、失业、失住房”，但这样规定就制约了土地承包经营权的合理流转。因为土地承包经营权是用益物权，权利主体将该权利作为担保是对自身权利的处分。

土地承包经营权流转市场机制缺失。一是流转行为不规范。一些乡村组织利用手中的土地所有权，违背农民意愿，强行反租倒包，集中土地搞开发。有的借流转之名随意改变土地的农业用途，侵害农民经营自主权，损害农民利益。二是流转监督机制缺乏。立法对违法流转农地缺乏相应的惩罚措施，对流转地价评定缺乏科学合理的标准。三是流转合同不规范。目前农地流转大多以“隐性契约”、口头协议为主，即使签订合同也仅为简单协议，对双方权利义务及违约责任未明确规定，一旦出现纠纷则难以解决。四是流转登记制度缺失。承包经营权设立仅以合同成立为要件，与不动产物权设立以登记为要件的物权法原则相悖；变更登记仅以当事人自愿为主,未经登记变更的法律后果为不能对抗善意第三人，制约了承包经营权的再流转，难以保障受让人的权利。

二、完善农村土地承包经营权流转机制的对策建议

依法赋予土地承包经营权物权性质，明确农地流转利益主体。一是在物权法上赋予承包经营权人对土地完全的支配权。即废除立法上对承包经营权流转的有关期限、身份、条件、形式等不合理限制的条款，明确农民市场经营主体，确立多种流转形式，由农民自己决定转让对土地的使用权，加强土地承包经营权长期性和稳定性，简化集体经济组织以外的单位和个人承包集体土地从事农业生产的程序，从而使农民成为真正的土地流转利益主体，调动农民和社会力量参与农业生产的积极性，发展适度规模经营，推进中国特色农业现代化建设。二是完善土地承包经营权权能。应抓紧修订、完善相关法律法规和政策，进一步拓展农地承包经营权的内涵，使土地管理法、土地承包法等法律中关于农民土地权利的设计与物权法衔接一致，依法保障农户对承包土地享有占有、使用、收益、处分等完整的具有产权性质的、可交易的排它性的土地承包权权能。

优化土地承包经营权流转运行机制，保障农地合法健康流转。一是加强流转合同管理。建议制发统一的土地使用权流转合同文本，设置专门的合同档案管理专柜，妥善管理，提高合同的规范性，安全性、保密性。二是建立流转登记制度。完善的登记制度是财产交易有序化的必要条件。建议在县一级人民政府统一设置专门的土地登记机构，负责对土地流转进行审查、签证、登记，增强流转安全，扩大流转规模，奠定政策制定基础。现行《农村土地承包经营权证管理办法》属部门规章，效力等级较低，应完善物权法中土地承包经营权的登记制度，明确规定登记的具体规则与救济途径。三是规范流转程序。农地承包经营权流转应坚持公开、公平、公正的原则，在合法的场所进行。承包方应将流转地的坐落、面积、等级价格、所有权归属等在流转市场公告；受让方选定后与承包方协商，草签协议；实地考察并进行地价评估；办理变更手续；土地流转合同正式签署，成立时生效；依法向县级以上行政主管机关登记。（作者单位：中共陕西省委党校法学教研部）

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